澎湃:冯涛:按收入比例还款型助学贷款:国际比较及中国未来的选择

时间:2018-03-28浏览:43

冯涛/上海政法学院经济管理学院副教授

从世界范围来看,传统按揭型助学贷款和按收入比例还款型助学贷款是助学贷款的两种基本类型,绝大部分国家采用的是这两种助学贷款,个别国家采用的是在这两种助学贷款基础之上加以改进的其他助学贷款,如混合型贷款,是融合了前述两种助学贷款要素的贷款。

近十年来,按收入比例还款似乎成为实行助学贷款的发达国家的发展趋势。美国已经开始实行按收入比例还款,英国、澳大利亚、新西兰、瑞典等国实行的一直是按收入比例还款,南非、匈牙利等发展中国家也同样采用了按收入比例还款,另一个传统的助学贷款大国——日本近期也开始准备实行按收入比例还款。

中国自1999年实行助学贷款以来,一直采用的是按揭型助学贷款,目前的按揭型助学贷款包括生源地助学贷款和校园地助学贷款两种,运行状况大致差强人意。那么对中国来说,是否要顺应世界主要国家纷纷实行按收入比例还款型助学贷款的趋势?已有的按揭型助学贷款存在哪些隐患?如果要走按收入比例还款型助学贷款的道路,应采用哪个国家的方案?
本文试着回答这些问题,并提出未来中国采用按收入比例还款型助学贷款的设计。
一、目前按揭型助学贷款的隐忧提供了推行替代型助学贷款的契机
(一)目前的助学贷款制度设计的缺陷
中国目前助学贷款制度设计的主要缺陷体现在助学贷款额度略显不足。助学贷款的稳定运行是以付出一定的代价为前提的,这其中最主要的是助学贷款额度控制在一个较低的水平上。现有水平是本专科生每年8000元,研究生每年12000元。
助学贷款额度较低,在多个方面对政策运行有贡献。一是,对政府而言,每个借款学生额度低,保证了助学贷款总额不高,政府需要贴息的资金压力不大。二是,借款学生借款总额不大,将来的还款负担比较轻,对未来的生活影响比较小。三是,对商业银行来说,助学贷款业务属于零售贷款,数额太低,如果一个本科借款学生借4年贷款,共计32000元(这是最普遍的借款情况),这与其他个人消费贷款,尤其是动辄几百万的房贷相比,数额相差太大,办理手续却差不多,成本不低,显然不是作为企业的商业银行心仪的贷款产品。压缩这种成本收益比较低的贷款,符合商业银行的经营策略。
但助学贷款额度不足已经无法适应快速发展的高等教育的要求,使得中国的助学贷款额度在世界各国助学贷款额度中居于较低水平之列。事实上,借款学生不是只有学费和住宿费的需求,还有生活费的需求。但作为助学贷款补充的助学金(定位就是解决困难学生的生活费支出问题)每年只有2000到3000元,且覆盖范围有限,不是所有困难学生都可以获得,随着物价上涨,实际上满足不了困难学生的生活费需求。
另外,在现在这个竞争激烈的社会,只有不断提高人力资本含量,将来才可能在就业市场上获得高薪。这需要参加培训,但市场化培训的费用已达很高水平,外语考试、司法考试、注册会计师资格证以及一些外国职业资格(特许公认会计师公会、特许金融分析师等)培训,价格无不高高在上,但还是有很多学生趋之若鹜。这方面的资金需求,目前的助学贷款额度更是远远无法满足。
(二)未来可能打破助学贷款稳定运行的因素
除了现存助学贷款在制度设计上的一些隐含缺陷以外,未来的形势发展还隐藏着一些打破稳定的因素,可能影响到助学贷款的顺利运行
第一个可能打破政策稳定的因素是学费上涨的倾向。1994年中国大学开始正式收取学费,之后从1994年到2000年,学费从每年的1000元左右上涨到5000元左右;自2000年至2015年大学学费基本处于稳定的水平,几乎没有上涨。但2016年开始,多地开始召开大学学费听证会,为学费上涨做准备。学费上涨已蠢蠢欲动,能否遏制难以预测。学费如果上涨,助学贷款额度势必跟着上调,未来的还款负担势必加重,可能导致坏账的增加。
第二个影响政策稳定的因素是借款学生的就业和收入情况。由于高考扩招,每年毕业大学生数量急剧增加,给大学生就业带来严峻影响,加上近年来世界经济形势还处在复苏过程中,这些都会影响到大学生就业和收入。此外,毕业后的几年一般也是成家的时间点,买房的首付和房贷会给借款学生带来经济压力,也可能影响到助学贷款的还款。再好的政策设计都只能保证还款意愿不出问题,而无法解决还款能力问题。
鉴于以上情况,同时考虑到世界各国都在纷纷推行按收入比例还款型助学贷款,整理分析各主要助学贷款发放国家按收入比例还款型助学贷款的发展动向,为未来中国可能推行的按收入比例还款型助学贷款提供理论参考,是很有必要的。
二、主要国家按收入比例还款型助学贷款的现行设计及启示
(一)主要国家按收入比例还款型助学贷款的现行设计
1.英国的按收入比例还款型助学贷款
英国的按收入比例还款型助学贷款现在实行的门槛标准是年收入达到21000英镑(2012年之后的贷款都执行此标准,2012年之前执行的是老标准,每年调整),超过这个标准的借款人需要还款,每年还款额为年收入超过21000英镑的部分乘以9%,这个年还款额除以12,即为每月还款额。年收入低于21000英镑的借款人不需要还款。
还款由税务部门征收,仍然按照本金和利率计算总额,但每月还款额是按照上述方法计算,直到还清本利总额为止。出现以下几种情况之一则无需再进行还款:如果借款学生变成残疾或永久性不能工作;死亡;在英格兰和威尔士,2012年9月1日当天及之后的借款学生,在还款30年后即免除还款责任(适用于新贷款计划的借款学生)。以下情况适用于老贷款计划的借款学生:借款人到65岁(在2005至2006学年,包括该学年或该学年之前,于英格兰、威尔士或北爱尔兰获得贷款);有资格还款后25年(2006至2007学年,包括该学年或该学年之前,于英格兰、威尔士或北爱尔兰获得贷款);有资格还款后35年(如果你是在苏格兰获得助学贷款)。
同时,英国加强了对不还款行为的处罚。为加强对助学贷款的追讨,在英国,不归还助学贷款已经成为刑事犯罪,而之前不归还助学贷款,最差的后果只是信用记录变差而已。
2.美国的按收入比例还款型助学贷款
美国的按收入比例还款型助学贷款主要是联邦政府发放的助学贷款即联邦助学贷款,这在美国联邦政府资产中占了相当大的比重,联邦政府甚至还从中盈利。
美国的按收入比例还款型助学贷款主要包括两种:PAYE(Pay As You Earn)和REPAYE(Revised Pay As You Earn)。PAYE项目有一定条件要求:2007年10月1日之后借款;10年按揭贷款的每月还款额需要超过借款学生可支配收入(调整过的总收入减去贫困线收入的1.5倍)的10%。满足条件的借款学生每月只需要还可支配收入的10%即可。REPAYE项目则是PAYE项目的修订版本,不再要求10年按揭贷款的每月还款额需要超过借款学生可支配收入的10%,每月还款额仍然保持可支配收入10%这个水平;本科生最长还款期限20年,研究生最长还款期限25年。
美国现任总统特朗普还没有正式推出他的按收入比例还款型助学贷款政策,目前可见的只有他在竞选时的政策主张,包括每月还款额比例为12.5%,最长还款期为15年。
3.德国的混合型助学贷款
作为欧洲大陆国家,德国的助学贷款包括学费贷款和生活费贷款。学费贷款实行过一段时期后停止(因几个州经历过是否收取大学学费的反复)。生活费贷款则延续较久,而且采用无息的形式,最长还款期是20年,采用按揭贷款方式还款,但有一定的停止还款条件,即单身者月收入低于1040欧元,已婚者月收入低于1560欧元可以不偿还贷款,直到收入恢复到一定水平。按揭贷款的设计和低于一定水平不用还款,综合了按揭贷款和按收入比例还款型贷款的要素,体现出混合型贷款的特征。
4.澳大利亚的按收入比例还款型助学贷款
澳大利亚是世界上较早采用按收入比例还款型助学贷款的国家。以最重要的贷款之一HELP为例,该贷款主要用于学费的缴纳,采用零实际利率的做法,只收取相当于通货膨胀率的一个名义利率。借款学生收入达到一定标准后即开始还款,这个标准是逐年调整的,2017至2018学年是年收入达到55874澳元,超过这个标准后划分为若干收入区间,年收入在这个标准之上的借款学生开始还款,最低还款比例为4%,最高还款比例为8%;所处的收入区间越高,还款比例越高。每年还款额的计算是直接用年收入乘以相应的比例,而不是用年收入减去标准之后的收入,这点和美国及英国的做法不同,相对更加简便一些,回收也是通过澳大利亚税务系统来完成的。
澳大利亚的按收入比例还款型助学贷款没有最长还款年限的规定,这可能和其贷款实际上是零利率(只有一个等于通货膨胀率的名义利率)有关,零利率决定了只用归还本金,还款总额相对少多了。但也规定了一些停止偿还的特定情境,如陷入贫困等就可以免于偿还,以照顾借款学生的实际生活情况。
5.日本按收入比例还款型助学贷款的初步探索
日本以前一直是由政府专门成立的事业法人——日本学生支援机构来负责助学贷款,政府的资金补贴很高。近期准备探索按收入比例还款型助学贷款,利用社会保障及税务系统,在掌握学生收入的前提下,设定每月偿还金额。
(二)主要国家按收入比例还款型助学贷款的启示
1.按收入比例还款型助学贷款更具优势
按收入比例还款型助学贷款相较于传统的按揭型助学贷款,主要优点包括:
首先,可以较好地解决提高助学贷款额度的问题。在按揭贷款制度下,如果提高助学贷款额度,则每月还款额也会提高,导致还款负担加重,按收入比例还款型助学贷款则保证借款学生的还款负担保持在一个可控的水平上。其次,从借款学生个体来看,其本人不会陷入信用危机,未来的工作和生活不会受到信用破产的干扰。第三,借款人的心理预期稳定,基本不会发生违约现象。最后,宏观上对政府来说,还款总额实际上也不一定比按揭型助学贷款的还款要高,具体取决于借款人的收入,只要未来若干年经济向好,借款学生的收入保持良性增长,还款就能保持较好的状况。
2.按收入比例还款需要一定社会经济条件的支持
由于按收入比例还款主要是通过税务系统来进行的,因此首先需要一个发达的税务系统,能够处理庞大的信息流,保持全国的税务信息联网,和助学贷款经办机构共享助学贷款信息。
其次,按收入比例还款型助学贷款的一般资金来源于政府或政府设立的专门机构,这样通过税务系统收回的贷款比较容易在一个系统内结转。而如果贷款资金来源于商业银行,回收的贷款还要和商业银行体系结算,相对比较麻烦。另外,商业银行毕竟是企业,还要追求盈利,而借款学生固定比例还款可能拉长助学贷款的回收时间,客观上给商业银行带来了盈利下降和风险增大的后果。
第三,按收入比例还款型助学贷款还要求贷款自身有一个精密的制度设计,包括还款门槛、还款比例、最长还款年限及还款豁免条件等,只有这些设计好了,宏观上才能保证回收的贷款不会亏损到政府无法承受的程度;微观上才能保证借款学生没有较重的还款负担。
中国目前以生源地助学贷款为主的按揭型助学贷款体系处在一个比较稳定的运行状态中,违约率控制在一个比较理想的水平上。但前文已述及,这个比较稳定的运行状态是以助学贷款额度的不足为前提的,而且随着未来学费的提高可能对助学贷款额度形成硬性冲击,以及不好预期的收入状况,这些因素都可能对未来按揭型助学贷款的运行形成冲击,因此,先做好按收入比例还款型助学贷款的设计并作为政策准备,是有必要的,
三、中国按收入比例还款型助学贷款的可选设计方案
(一)经办和回收机构
在经办机构和回收机构方面,中国目前有多种选择。目前生源地助学贷款的经办机构国家开发银行比较适合作为未来按收入比例还款型助学贷款的经办机构。原因一是,国开行符合这一类贷款须由政府或政府设立的专门机构办理的原则,国开行作为政策性银行,不以盈利为目的,资金来源于中央政府拨付的资本金和发行的金融债券;二是,国开行已经办理生源地助学贷款多年,有着丰富经验。
世界大多数国家采取的是由税务系统回收按收入比例还款型助学贷款,主要原因是,税务机构负责征收个人所得税,对个人收入信息掌握比较充分,在扣缴个人所得税的同时,可以一并将一定比例的个人收入作为贷款还款扣缴。对中国来说,参照国际惯例,税务机构也可以作为按收入比例还款型助学贷款的首选回收机构,但社保机构以及目前生源地助学贷款的回收机构支付宝也可作为备选机构考虑。尤其是支付宝,有着多年的生源地助学贷款回收的经验,而且相比税务机构可能运行效率更高,缺点是没有税务机构更加了解借款学生的实际收入状况,但可以通过一定的信息共享来克服这个问题,如每年年末税务机构将借款学生上一年的每月收入信息报送给支付宝。
(二)还款门槛、还款比例、最长还款年限设计
还款门槛、还款比例、最长还款年限等方面的规定,需要参考不同国家的成功经验,并结合中国的国情,经过一定的数据测算才可以得出具体的数值。
1.按照英美模式测算
英国和美国的按收入比例还款型助学贷款的制度设计比较类似,这里以美国来做参考。美国的PAYE模式需要满足一定的家庭经济困难条件,这个经济困难条件指的是:按照传统的按揭贷款模式,以10年按揭贷款还款期计算出来的每月还款额如果超过了可支配收入(调整过的总收入减去贫困线收入的1.5倍)的10%,就可以申请采用按收入比例还款方式还款,每月的还款额就是可支配月收入的10%。
以上海市最新的大学毕业生收入数据为例。2016届毕业生毕业一年后,本科生的平均月收入为5495元,硕士生及以上学历的毕业生平均月收入为8972元。与此同时,2017年4月1日起,《上海市低收入困难家庭申请专项救助经济状况认定标准》(沪民救发〔2016〕51号)中,申请专项救助的收入标准统一调整为:城乡居民家庭月人均可支配收入低于1940元,这里采用1940元为上海市月贫困标准,则可以计算出本科毕业生月可支配收入为(5495-1940*1.5)=2585元,再乘以10%为258.5元。硕士及以上学历毕业生可支配收入为(8972-1940*1.5)=6062元,再乘以10%为606.2元。
以最典型的按揭型助学贷款为例。本科生借款4年,每年借款8000元,合计32000元。以现行基准年利率4.9%、还款时间10年(现行助学贷款规定的还款时间是学制加13年,不得超过20年,但毕业后有3年还本宽限期,即3年内可以不还本金,只还利息,故这里假设借款学生用足3年还本宽限期的优惠,实际还本利时间为10年)计算,采用等额本息方式还款,每月还款额为337.85元超过本科生月可支配收入的10%即258.5元
以最典型的硕士毕业生为例,借款4+3年,本科期间每年借款8000元,硕士期间每年借款12000元,合计68000元。以现行5年期基准年利率4.9%、还款时间10年(原因同上)计算,采用等额本息方式还款,每月还款额为717.93元,也超过硕士生月可支配收入的10%即606.2元
博士生方面,由于政府采取了新的博士生补贴政策,每月补贴合计能达到数千元,且全日制博士生基本都免学费,因此本文不再考虑博士毕业生的问题。
但上海市毕业生收入在全国范围内来看应该还是名列前茅的,除了北京、深圳以外,其他城市的毕业生月收入超过上海的可能性不大。这样看来,按照美国PAYE项目的标准,中国基本所有地区的毕业生都有获得按收入比例还款型助学贷款的资格。但考虑到东方国家储蓄的特性,以及发达国家助学贷款政策普遍对借款人比较宽松的国情,可以考虑适当提高中国按收入比例还款型助学贷款的还款比例。
仍以上文上海地区的本科生和研究生为例,以典型的本科生按揭助学贷款月还款额337.85元除以月可支配收入2585元来计算,这个比率约为13%;以典型的研究生按揭助学贷款月还款额717.93元除以月可支配收入6062元来计算,这个比率约为12%。因此综合来看,中国的按收入比例还款型助学贷款的门槛可以定在月可支配收入的13%(巧合的是,特朗普总统的按收入比例还款政策中,月还款比例定在12.5%)。即按照传统的按揭贷款模式,以10年还款期计算出来的每月还款额如果超过了可支配收入(调整过的总收入减去贫困线收入的1.5倍)的13%,就可以执行按收入比例还款,每月还款额就是月可支配收入的13%。
如果考虑到这个比例是使用国内最发达地区上海的数据的话,对其他区域的借款学生来说,13%的月可支配收入是不够典型的按揭助学贷款的每月还款额,因此实际上对借款学生是个宽松的政策考虑了。相应地,根据上文计算出的结果,本科生和硕士生最长还款期限都可以定在15年(中国和美国国情不同。美国学费较高,硕士和本科阶段学费差距较大,因此按收入比例还款型助学贷款的最长还款期限,本科生和硕士生是不同的;中国学费较低,且硕士和本科收入差距较大,根据测算,硕士生和本科生采取统一的最长还款期限即可),即借款学生还款15年后,无论是否还清本息,都不再需要继续还款,可以超过典型的按揭贷款期限10年一些,以留出一些政策余地(巧合的是,特朗普总统的按收入比例还款政策中最长还款年限也是15年)。
2.按照澳大利亚模式测算
澳大利亚模式和英美模式的最主要区别表现在两个方面。首先,不以借款学生可支配收入(扣除生活必需成本后的收入)作为还款依据,而直接以借款学生收入作为还款依据,这样的好处是计算简便,政策操作性强,缺点是不够人性化。其次,还款比例随收入增加呈递增趋势。第三,不设最长还款期限,只有一些还款豁免情况,包括死亡等。
考虑到回收机构很可能是税务部门,而税务部门和借款学生发生联系的纽带是个人所得税的征收,为方便操作考虑,借用我国个人所得税中工资薪金部分的纳税区间的第一档收入5000元来直接作为借款学生归还贷款的收入区间的基准收入,然后每1000元递增一个收入区间,直到10000元以上(在一个较长的时期内,全国范围来看,10000元对于毕业生来说已经是一个较高的水平),这个收入区间需要根据通货膨胀的变化而逐年调整,同样采用上文本科生和硕士生典型按揭贷款的每月还款额337.85元以及717.93元作为参考标准,分别除以中间一档收入7500,分别约为5%和10%,以此作为基准还款比例向两端扩展,还款频度采用澳大利亚的0.5%水平,具体数额见表1。(部分)

全文:http://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_2045180?from=timeline

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